摘要： 本文基于《企业破产法》修订草案二审稿的规范分析，结合国际组织评估标准与各国立法实践，论证破产法从“债权人回收率最大化”向“多元利益衡平”的范式转换。文章认为，这一转换的实质是将风险承担能力纳入分配正义的考量框架，而非否定债权人权利保护；修订草案中清偿顺位调整、连带个人债务人制度创设及重整批准标准精准化，构成了这一转换的中国立法表达。
一、问题的提出：破产法功能定位的“双重目标”命题
传统破产法的理论根基是“债权人集体清偿”范式。这一范式假定破产法的核心功能是在债务人财产不足以清偿全部债务时，实现债权人之间的公平分配，制度设计的首要目标是债权人回收率最大化。世界银行《营商环境报告》中的“办理破产”指标即以此为核心衡量标准，以担保债权回收率和破产程序时间、成本为主要观测变量。
然而，这一范式在实践中逐渐暴露出局限。正如联合国国际贸易法委员会（United Nations Commission on International Trade Law，“UNCITRAL”）《破产法立法指南》所阐明的，破产法的目标需要在“尽快解决债务人财务困境”与“就业、税收等公共关切”之间取得平衡。世界银行与UNCITRAL共同构成破产法领域的国际标准制定机构，其联合发布的《有效破产与债权人权利制度原则》明确将“促进资源向更有效率的用途重新配置”“保护就业”“降低系统性风险”列为与债权人保护并列的立法目标。
这一“双重目标”命题，构成了本文分析风险承担分配规则的逻辑起点。需要特别指出的是，承认破产法的公共政策目标，并不等同于否定债权人权利保护的基础性地位。世界银行原则在嵌入公共政策考量的同时，始终坚持“不得仅以公共利益为由系统性剥夺担保债权人的优先地位”这一底线。
二、中国立法例：规范演进与制度逻辑
（一）清偿顺位的结构性调整
现行《企业破产法》第一百一十三条规定的是三顺位结构：职工债权—社保/税款—普通债权。二审稿第一百五十六条将其扩展为八个层级，变化在于：
第一，人身损害赔偿债权跃居首位。该顺位限于“因破产人侵害他人生命权、身体权、健康权产生的债权”，且明确排除惩罚性赔偿。这一调整的法理基础在于非自愿债权人与自愿债权人的结构性差异——人身侵权受害人没有机会像商事债权人那样进行尽职调查、设定担保或分散风险，将其与商事债权置于同一顺位，实质上是要求风险承受能力最弱的主体承担了最大的风险。
第二，消费者维持生活需要的商品或服务债权获得独立优先地位。有学术观点指出，该顺位的确立遵循了与职工债权优先化相似的“生存权保障逻辑”。零工从业者的待结算报酬、消费者对基本生活服务的预付款，在功能上与职工工资具有同质性——均属劳动对价或基本生存保障，不应与一般商事债权竞争。
第三，惩罚性债权劣后化。罚款、罚金、受理前滞纳金以及关联方不公允交易债权被降为劣后债权。其法理依据在于：破产程序的目的是公平清理债务，而非协助公权力机关执行惩罚功能；关联方不应利用其控制地位获取不当清偿优势。
（二）连带个人债务人制度的创设
二审稿在第二条第三款至第四款、第十八条、第五十三条、第一百六十七条至第一百六十九条等条款中，构建了“连带个人债务人”的有限债务清理机制。中伦律师事务所的分析指出，这是“在国家立法层面首次正式触及自然人破产这个议题”。
该制度的构造体现了“宽容”与“约束”的精确平衡：准入资格严格限定于因企业债务承担连带责任而陷入清偿不能的自然人股东；重整计划执行期限不超过五年；三至五年监督考察期；故意或重大过失侵害人身权益的债务、抚养费赡养费扶养费、职工债权等清偿责任不得免除。
这一制度的风险分配逻辑是允许“诚实但不幸”的连带债务人获得重生机会，但将“不诚实”或“不负责任”的行为排除在免责保护之外。
（三）重整计划批准标准的精准化
一审稿曾将“清算价值保障”的对象设定为“全体债权人”，二审稿第一百一十三条将其收缩为“各表决组中持反对意见的债权人”。诸多学术研究表明，法院批准重整计划的司法审查，“首要目标是防止‘多数人的暴政’，保护异议者的利益”。这一调整的法律逻辑是：投赞成票的债权人已经通过投票行为对自身实体权利作出了自愿处分，司法权无需再以“父爱主义”姿态介入。
与此同时，二审稿在重整计划已获通过的情形下删除了“经营方案可行性”的审查要件，其制度理性在于：经营方案的可行性属于商业判断范畴，债权人通过分组表决已经对商业风险作出了集体判断。
三、风险承担能力作为分配正义的补充，而非对债权人权利保护
（一）“补充”而非“替代”
第一，债权人权利保护仍然是破产法的制度基石。 二审稿第一百五十条明确规定：“对债务人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。”担保债权的优先地位并未被否定，只是在特定情形下受到程序性约束。第一百一十三条对异议债权人保留“不低于清算价值”的保护，表明立法者仍然承认债权人个体权利构成破产程序的底线边界。债权人会议对重整计划、财产变价方案、分配方案的集体决策权，仍然是破产程序的核心机制。这些制度安排共同表明，公共政策目标的嵌入是以“不系统性损害债权人权利”为前提的。
第二，风险承担能力的引入是对“形式平等”的修正，而非对“债权人保护”的抛弃。 传统破产法假设所有债权人在形式上平等——无论其是银行还是侵权受害人，无论其是专业投资者还是消费者。但这一假设忽略了债权人之间在风险认知、风险分散和风险承受能力上的结构性差异。将风险承担能力纳入考量，实质上是承认：当风险已经发生时，由谁承担损失并非一个价值中立的选择，而是一个需要根据各方主体的实际承受能力进行判断的分配正义问题。
（二）分配正义的理论资源
有研究指出，破产财产分配应有利于经济上更弱势者，其论证逻辑是以工人工资优先权为例，工资往往是劳动者唯一的收入来源，而其他无担保债权人（如资本提供者、商业债权人）通常拥有多元化的收入来源，其经济生存并不依赖于特定债务人的清偿。这一论证揭示了一个关键洞察：债权人之间的“平等”，如果忽视了其风险承受能力的不平等，本身就是一种实质上的不平等。
同时，不同债权人评估信用风险的能力存在差异——长期债权人需要持续监控担保物，而短期债权人可以通过快速周转来应对债务人财务状况的变化。这一分析隐含了一个判断：风险应当分配给最有能力评估和管理它的主体。当这一逻辑被反向适用——即要求最没有能力评估和管理风险的主体承担最大损失时，形式平等的分配规则就产生了实质不公。
（三）中国立法中的具体体现
二审稿第一百五十六条将人身损害赔偿债权置于清偿顺位首位，正是上述逻辑的直接应用。侵权受害人作为典型的“非自愿债权人”，既没有事前评估债务人信用风险的机会，也没有通过担保或分散化来管理风险的途径。将其置于优先地位，实质上是将这一风险从“无法承受的主体”转移至“能够承受的主体”。同样，消费者维持生活需要的商品或服务债权获得独立优先地位，其正当性基础不在于“合意”或“对价”，而在于基本生存利益相对于商业利益的优先性。
四、比较法视野：国际组织标准与各国立法实践
（一）UNCITRAL《破产法立法指南》
UNCITRAL《破产法立法指南》是破产法领域最具权威性的国际参考文件之一。该指南明确其“建议旨在协调尽快有效解决债务人财务困难的需要与债权人及债务人企业其他利益相关方的利益，以及与就业和税收等公共关切的平衡”。指南第四部分专门处理“企业集团破产”问题，认识到跨国企业集团的破产程序需要超越单一法域的协调机制。
（二）世界银行B-READY“商事破产”指标
世界银行2023年发布的新营商环境评估项目B-READY，将原“办理破产”指标更名为“商事破产”，评估框架发生显著变化。新指标由三大支柱构成：破产程序规则的质量、制度性和操作性基础设施的质量、实践中办理破产程序的效率。这一调整本身就反映了国际评估标准从“回收率单一导向”向“制度质量综合评价”的演进。
（三）欧盟《预防性重组指令》
欧盟2019年通过的《预防性重组指令》（Directive (EU) 2019/1023）是近年来最重要的区域性破产立法之一。该指令引入了“早期预警工具”制度，要求成员国建立机制，促使财务困难但尚未陷入破产的企业尽早采取行动，包括寻求重组谈判。研究表明，该指令推动了从“清算文化”向“拯救文化”的转变，“早期预警工具”旨在确保对债务人危机的早期识别和迅速行动，以继续企业经营。
（四）日本《早期事业再生法》
日本于2025年6月通过的《早期事业再生法》，将程序适用门槛前置至“经济性穷境のおそれ”（尚未实际陷入穷境但存在风险）阶段，明确不要求债务人已实际陷入支付不能或债务超过。该法将权利变更的对象债权限定为“金融机関等”的贷付债权，商取引债权、劳动债权和租税债权被排除在外，不受债务调整程序影响；同时引入“议决権総额の4分の3以上の同意”及裁判所认可的多数决机制，突破传统私的整理的全员同意原则。日本经济产业省明确将该法的制度参照系定位为“欧洲各国存在的倒产前多数决债务整理制度”，即欧盟《预防性重组指令》所代表的pre-insolvency框架。该法的制度逻辑表明：当破产程序从“事后清算分配”前移至“事前事业保全”时，风险承担规则的核心考量不再仅仅是债权人之间的公平，而是“谁有能力承担早期重组的成本”以及“何种程序安排能最小化事业价值的社会性毁损”。
五、实务启示意义
对于从事破产实务工作者而言，理解这一范式转换的实践意义在于：
第一，债权“属性定位”正在成为策略制定的核心变量。在破产案件代理中，需要超越传统的“债权数额最大化”框架，将客户债权的法律属性——是担保债权、社会保护型优先债权、普通债权还是劣后债权——作为清偿结果预判的首要依据。
第二，重整程序中的谈判策略需要适应“异议者保护”的新司法审查标准。二审稿将“最佳利益测试”的对象收缩为异议债权人，意味着重整计划设计时需要更精确地识别和处理异议群体的利益诉求。
第三，连带个人债务人制度为涉及企业担保的个人客户提供了新的债务处置路径。对于因企业连带责任陷入困境的自然人股东，该制度提供了在严格条件下获得债务清理的可能性，但需要充分评估客户是否符合“诚实但不幸”的准入标准。
参考文献：
[1] UNCITRAL, Legislative Guide on Insolvency Law.
[2] UNCITRAL, Legislative Guide on Insolvency Law for Micro- and Small Enterprises, 2021.
[3] World Bank, B-READY Methodology Handbook, 2024.
[4] World Bank, Principles for Effective Insolvency and Creditor/Debtor Regimes, 2021 revision.
[5] Directive (EU) 2019/1023 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019.
[6] 全国人大常委会：《企业破产法（修订草案二次审议稿）》，2026年8月。
[7] 尹小立：《让公平正义在每一个破产案件中可感可触》，《人民法院报》2025年11月19日。
[8] 経济产业省，「早期事業再生について」，2026年。
声明：本文为作者原创，仅代表个人观点，不构成正式法律意见。
转载授权：欢迎转发。如需转载，请注明作者“方丽晴律师”及来源“北山晴·商事法律实务”，并保留原文链接。